問題清單

　　舟山是一個(gè)典型的島嶼眾多,、海域遼闊的城市,。如何充分發(fā)掘和發(fā)揮這些島嶼和海域的價(jià)值,，是舟山群島新區(qū)發(fā)展的基本前提,，也是建設(shè)海洋強(qiáng)市的基本前提,。然而,，目前舟山市海島保護(hù)和開發(fā)面臨一系列問題,。
　 　一是生態(tài)環(huán)境狀況有待改善,。舟山群島因炸島取石等造成面目全非的海島很多,；大規(guī)模填海造地造成大量海島消失,；大量海岸工程實(shí)施使得一些島嶼的自然海岸景 觀瀕臨消失；歷年來截彎取直的圍填海方式,，使得部分海島漸成方形,；由于自然災(zāi)害頻發(fā)，一些岸線海岸侵蝕嚴(yán)重,；一些海島,，特別是小島垃圾堆放和污水排放隨意 性大,，污染嚴(yán)重；海域海水水質(zhì)差,，本島附近海域基本是四類甚至劣四類水質(zhì),。
　　二是小島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。交通,、水電,、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后 是制約舟山海島特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下海島發(fā)展的瓶頸問題。舟山共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下有居民海島119個(gè),，其中,，碼頭規(guī)模偏小或者破損的海島約有76個(gè)，沒有固定客運(yùn) 船班的海島約有84個(gè),，水電短缺的海島約有88個(gè),，沒有建立較完整的固體垃圾收集處置系統(tǒng)的海島約有98個(gè)，沒有建立較完整的污水收集處置系統(tǒng)的海島約有 102個(gè),。一些海島的基本道路破損或者簡陋,，防災(zāi)減災(zāi)等基本設(shè)施也普遍需要建設(shè)和改造。
　　三是無居民海島開發(fā)利用條件不夠成熟,。舟山有1000 多個(gè)500平方米以上的無居民海島,，如何將這些無居民海島保護(hù)好、開發(fā)好,，使得這些無居民海島資源進(jìn)一步資產(chǎn)化,、資本化？近年來,，隨著國家無居民海島開發(fā) 名錄的發(fā)布,，關(guān)注、咨詢舟山無居民海島開發(fā)利用的企業(yè),、個(gè)人很多,，但具體實(shí)施的很少，客觀原因是無居民海島開發(fā)利用成本大,、風(fēng)險(xiǎn)高,、資金回收期限長，主觀 原因是無居民海島開發(fā)利用政策制度不明確,，涉及部門多,，管理程序繁雜等。
　　四是新區(qū)發(fā)展空間不足,。從土地總量上看,，舟山市是浙江省土地面積最小 的地級市，其土地總面積僅為全省土地總面積的1.4%。新區(qū)發(fā)展在進(jìn)一步發(fā)掘和盤活現(xiàn)有陸地空間資源的基礎(chǔ)上,，主要依靠拓展海上發(fā)展空間,。近年來，舟山新 增填海造地面積50多平方公里,，在一定程度上緩解了舟山發(fā)展空間不足問題,，但目前舟山可圍填淺海灘涂面積大幅度減少，海島自然岸線保護(hù)壓力增大,，傳統(tǒng)的圍 填海模式難以延續(xù),，新區(qū)發(fā)展空間缺口巨大。

思路分析

　　解決舟山海島保護(hù)開發(fā)面臨的問題,，應(yīng)當(dāng)以舟山群島新區(qū)發(fā)展背景為基礎(chǔ),，為新區(qū)發(fā)展提供服務(wù)和保障。
　?。ㄒ唬┐罅ν伙@新區(qū)發(fā)展的海洋特色
　 　海島保護(hù)開發(fā)模式不僅是為了解決單個(gè)海島的保護(hù)和開發(fā),，更是新區(qū)發(fā)展中突顯海洋特色的核心內(nèi)容。從這個(gè)層面談保護(hù)開發(fā)模式,，一是要堅(jiān)持主體功能。 2011年6月30日,，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū),，并明確定位為浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū),、長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要 增長極,。舟山的海島保護(hù)開發(fā)，要緊緊圍繞新區(qū)的功能定位,，以規(guī)劃為先導(dǎo),，科學(xué)確定海島的主體功能。二是堅(jiān)持分類指導(dǎo),，國內(nèi)外海島有很多成功的保護(hù)開發(fā)案 例,，這些島都強(qiáng)調(diào)規(guī)劃先行，集中管理,，注重因地制宜,、可持續(xù)發(fā)展。舟山可充分借鑒這些成功經(jīng)驗(yàn),，從實(shí)際出發(fā),，總體規(guī)劃、分類指導(dǎo),，在不失整體的前提下力爭 一島一風(fēng)格,。同時(shí)應(yīng)把生態(tài)開發(fā)放在第一位，對具備開發(fā)基礎(chǔ)的重要海島，強(qiáng)化開發(fā)建設(shè)過程中的保護(hù),；對暫不開發(fā)的島嶼,，科學(xué)規(guī)劃生態(tài)保育模式，預(yù)留發(fā)展空 間,。三是堅(jiān)持先行先試,。舟山群島新區(qū)是海洋強(qiáng)國建設(shè)的重要內(nèi)容，應(yīng)作為海洋強(qiáng)國建設(shè)的“試驗(yàn)田”,，積極爭取國家和浙江省的特殊政策,，創(chuàng)新體制機(jī)制，為海洋 大開發(fā),、大發(fā)展探路和示范,。
　　（二）陸海聯(lián)動實(shí)現(xiàn)新區(qū)跨越發(fā)展
　　與浙江其他沿海地市相比,，舟山經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱,，以現(xiàn)有的基礎(chǔ)條件去 完成新區(qū)設(shè)立的國家和區(qū)域戰(zhàn)略任務(wù)，有一個(gè)生動形象的比喻：小馬拉大車,。小馬是拉不動大車的,，大車也不能變小，唯一的可能就是讓小馬盡快成長為大馬,。新區(qū) 身處海洋強(qiáng)國建設(shè)的特殊歷史時(shí)期,，地處長三角地區(qū)向環(huán)太平洋拓展的前沿陣地，有跨越式發(fā)展的天時(shí),、地利,。一是國家政策，政策是新區(qū)發(fā)展最大的紅利之一,，有 很多政策已經(jīng)體現(xiàn)在了新區(qū)規(guī)劃,，關(guān)鍵是落實(shí)。二是區(qū)域聯(lián)動,，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》,，海洋屬于全人類共同所有，因此我國海洋強(qiáng)國建設(shè)任務(wù)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展 紅利,，不僅僅由沿海地區(qū)承擔(dān)和分享,，也需要內(nèi)陸省份參與到海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動中來。長江流域貫穿我國東部,、中部和西部地區(qū),，舟山作為長江這條巨龍的龍頭，歷 史上又與寧波,、上海等長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系密切,，與長三角乃至長江流域區(qū)域聯(lián)動既是新區(qū)設(shè)立的基礎(chǔ),，也是新區(qū)建設(shè)的保障，應(yīng)當(dāng)積極推動大區(qū)域陸海聯(lián)動并 分享其成果,。三是全社會關(guān)注和支持,。應(yīng)當(dāng)抓緊完善制度，引導(dǎo)相關(guān)力量積極參與到新區(qū)建設(shè)中來,。推進(jìn)新區(qū)跨越式發(fā)展的一個(gè)重要途徑就是借力發(fā)展,，核心思路就 是要樹立舟山不僅是舟山人民的舟山，也是浙江人民的舟山,，更是全國人民的舟山這一意識,，甚至要有擁抱全世界的膽略和勇氣，調(diào)動全國乃至更大范圍的力量來開 發(fā),、建設(shè)舟山,。

創(chuàng)新發(fā)展

　　海島保護(hù)開發(fā)的范圍很大，應(yīng)當(dāng)建立和完善的制度很多,。筆者圍繞舟山海島保護(hù)開發(fā)的主要問題,，對海島保護(hù)整治、無居民海島開發(fā)利用以及海上城市建設(shè)等談幾點(diǎn)建議,。
　 　統(tǒng)籌協(xié)作,，加強(qiáng)海島保護(hù)整治。2013年,，財(cái)政部和國家海洋局對全國海洋整治修復(fù)和保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行了檢查,，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行情況普遍不好，主要問題是執(zhí)行進(jìn)度 慢,。舟山的保護(hù)整治項(xiàng)目進(jìn)展也很緩慢，有2個(gè)項(xiàng)目內(nèi)容發(fā)生調(diào)整,，需要上報(bào)國家審批,，其他項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)在浙江省待批，下一步根據(jù)各項(xiàng)目情況,，還需要經(jīng)過立 項(xiàng),、環(huán)評、供地等多個(gè)程序和環(huán)節(jié),。
　　為進(jìn)一步推動舟山海島保護(hù)整治工作,，筆者建議：一是統(tǒng)籌規(guī)劃，全面推進(jìn),。首先編制舟山海島保護(hù)整治規(guī)劃,，根 據(jù)規(guī)劃由市財(cái)政支持引導(dǎo)資金，鼓勵和推動各縣區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展海島保護(hù)和整治工作,。同時(shí)統(tǒng)一編制海島保護(hù)整治項(xiàng)目,，爭取國家和浙江省相關(guān)項(xiàng)目資金支持,。二是建 章立制，規(guī)范管理,。海島保護(hù)整治工作主要由各級政府資金支持,，建議由舟山市財(cái)政局會同海洋與漁業(yè)局和各縣區(qū)政府成立工作組，負(fù)責(zé)全市海島保護(hù)整治工作的監(jiān) 管,，編制項(xiàng)目管理和資金管理辦法,。三是簡化程序，高效運(yùn)行,。海島保護(hù)整治是純公益性工作,，有別于常規(guī)意義的工程建設(shè)項(xiàng)目，并且項(xiàng)目規(guī)模小,，主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級 以下海島,，環(huán)保生態(tài)效益顯著，建議充分發(fā)揮新區(qū)先行先試的政策優(yōu)勢,，在審批環(huán)節(jié)和辦事程序方面,，凡是法律沒有明確規(guī)定的，一律取消或者簡化,。建議發(fā)改,、建 設(shè)、規(guī)劃,、環(huán)保,、土地等有關(guān)部門，在海島保護(hù)整治規(guī)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段參與意見,，一旦項(xiàng)目審批通過,，不再重復(fù)辦理立項(xiàng)、環(huán)評,、規(guī)劃等審批手續(xù),。
　　 集約管理，推動無居民海島開發(fā)利用,。舟山上千個(gè)無居民海島是新區(qū)海洋特色的最顯著特征,，也是新區(qū)跨越式發(fā)展的重要依托。建議依據(jù)國家法律和浙江省政府規(guī) 章,，結(jié)合新區(qū)先行先試的政策,，抓緊編制無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃，制定無居民海島開發(fā)利用管理辦法,，加快推動無居民海島開發(fā)利用工作,。
　　一是開 展區(qū)域用島試點(diǎn)。目前,，舟山十六門8個(gè)海島已經(jīng)初步列為國家區(qū)域用島試點(diǎn),。建議加快編制十六門諸島區(qū)域用島規(guī)劃,，全面推進(jìn)區(qū)域用島國家試點(diǎn)工作。二是推進(jìn) 海島整治儲備工作,。無居民海島權(quán)屬性質(zhì)和開發(fā)情況比較復(fù)雜,，不利于海島保護(hù)和管理工作。目前,，舟山海域海島收儲中心已經(jīng)設(shè)立,，需要加快制定相關(guān)制度、規(guī) 范,，盡快開展整治儲備工作,。三是建立無居民海島開發(fā)利用制度。目前國家無居民海島開發(fā)利用制度正在試點(diǎn)建設(shè)過程當(dāng)中,，舟山作為試點(diǎn)之一,，建議抓緊建立舟山 無居民海島開發(fā)利用制度，實(shí)行資源,、環(huán)境,、規(guī)劃、建設(shè)等方面的集約統(tǒng)一管理,。要重點(diǎn)關(guān)注和研究涉及到建筑質(zhì)量,、安全、消防以及治安等方面多部門參與和協(xié)作 的機(jī)制模式問題,。
　　陸海聯(lián)動,，探索海上城市建設(shè)。海上城市建設(shè)是近十年越來越受到沿海國家和地區(qū)關(guān)注的一種區(qū)域發(fā)展模式,。舟山擁有眾多海島,、遼闊海域和特殊的區(qū)位優(yōu)勢，尤其是舟山東部杭州灣水域適宜建設(shè)大型人工島,，為舟山的海上城市建設(shè)提供了很好的自然和區(qū)位條件,。
　 　當(dāng)前，隨著國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出和推進(jìn),，上海、杭州,、寧波等周邊城市以及重慶,、四川、湖北,、湖南等內(nèi)地省份急需海上發(fā)展空間和通道,，舟山群島新區(qū)建設(shè) 同樣需要借力發(fā)展，建議通過海上城市建設(shè)將舟山和上述區(qū)域結(jié)合起來,，實(shí)現(xiàn)陸海聯(lián)動,，促進(jìn)新區(qū)的跨越式發(fā)展,。一是研究新區(qū)海上城市建設(shè)的政策和規(guī)劃。在充分 調(diào)查分析舟山西北部海域水動力和泥沙淤積情況的基礎(chǔ)上,，首先提出5處~10處總面積約100平方公里海上人工島建設(shè)的區(qū)域規(guī)劃,，進(jìn)而提出新區(qū)海上城市集群 發(fā)展規(guī)劃。二是研究建立新區(qū)的海上城市建設(shè)模式,。采取合作共贏的模式,，首先邀請長三角和長江流域的省份和城市，參與新區(qū)海上城市建設(shè),?？梢圆捎靡坏匾粛u的 方式，即一個(gè)省份或城市負(fù)責(zé)一個(gè)人工島的建設(shè),，在符合新區(qū)總體規(guī)劃的前提下,，由該省份或城市負(fù)責(zé)圍海造島、城市詳規(guī),、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、產(chǎn)業(yè)布局和招商引資等 工作；新區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃宏觀調(diào)控和監(jiān)管,、行政審批服務(wù)等工作,。海上城市建設(shè)過程中的土地和稅收等收入，實(shí)行共享,，早期主要由參與建設(shè)的省份或城市支配,，隨后逐 步增大新區(qū)所占份額，并在商定的某個(gè)年限后全部收歸新區(qū)所有,。