行政審批制度改革無疑是橫跨法學(xué)、公共行政學(xué),、政治學(xué)等學(xué)科的一個當(dāng)下熱點問題,。在各界的討論中，大多聚焦于行政審批事項和環(huán)節(jié)的精簡,、審批自由裁量權(quán)的 控制,、審批職能歸并和體制機制調(diào)整等實體問題，而對審批制度改革中本身的程序理性卻少有涉及,。同樣,，在有關(guān)行政審批標準化建設(shè)的討論中，學(xué)界和實務(wù)界也多 關(guān)注標準在控制公權(quán)力濫用中的實體性功能,，而忽視了標準制定,、實施以及標準化運動本身的程序內(nèi)涵。事實上,，無論是在行政審批標準化建設(shè),，還是整個行政審批 制度改革之中，改革的程序理性都絕非無足輕重,，其功能主要體現(xiàn)在如下方面：一是可以促進實體理性的實現(xiàn),；二是可以緩解實體上部分無法解決的難題；三是使改 革過程獲得自我正當(dāng)化,?？傊姓徟鳛檎深A(yù)經(jīng)濟社會之主要手段,，將經(jīng)常性地面臨政府與市場邊界的難題,，因此在改革的制度設(shè)計上要求相當(dāng)?shù)撵`活性和 實效性，這往往使得對治理的實質(zhì)理性的追求變得困難，此時,，我們更應(yīng)將視野轉(zhuǎn)向程序建制和程序理性的實現(xiàn),，［1］為此，本文將立足于審批標準化改革,，以行 政程序的三大價值元素——“參與,、透明、集中”為檢視標準,，闡述當(dāng)前地方的行政審批制度改革所蘊含的程序理性及其意義,。
　　一、 規(guī)則制定的參與化
　?。ㄒ唬徟鷺藴手贫ㄖ械恼?dāng)性問題及參與的必要性
　　法律法規(guī)有關(guān)行政審批條件和標準的規(guī)定往往較為原則,、模糊，在缺乏可操作性的同時,，也給了行政機關(guān)較大的自由裁量空間,。因此，實踐中,，具體實施行政審 批的地方政府或者職能部門往往需要進一步細化標準以更好地回應(yīng)實踐,，這一標準形成的過程，在學(xué)理譜系上可以歸入“規(guī)則制定”的范疇,。在現(xiàn)代國家,，作為規(guī)則 制定的標準細化行為，勢必面臨兩個彼此關(guān)聯(lián)的問題：一是正當(dāng)性問題,。理論上,，在代議民主的框架下，立法機關(guān)制定法律規(guī)則,，行政機關(guān)執(zhí)行規(guī)則,，這符合民主的 基本原理,。然而,，當(dāng)行政機關(guān)參與規(guī)則制定，這一框架便被局部打破,，因為行政機關(guān)通過規(guī)則制定不僅將在實質(zhì)上創(chuàng)制新的規(guī)則,，甚至將創(chuàng)設(shè)公民的權(quán)利義務(wù)。比 如,，在某些執(zhí)業(yè)證的審批標準中,，對公民獲得從業(yè)資格進行條件限制。這在性質(zhì)上無異于立法行為,，由此正當(dāng)性問題便不可避免,。二是科學(xué)性問題。審批標準內(nèi)容的 形成，是一項具有高度“技術(shù)含量”的工作,，比如,，如何決定各個行業(yè)的“合理布局”標準？特別是涉及重大復(fù)雜的審批項目,，無論規(guī)定多么詳細,，都不可能完全簡 單地根據(jù)形式邏輯推導(dǎo)出最終結(jié)論，現(xiàn)有的審批標準在面對經(jīng)濟社會的多元需求時都會暴露出滯后性與不適當(dāng)性,。因此,，審批標準制定的科學(xué)性難題，也常常成為制 約審批制度改革深入推進的又一門檻,。這兩個問題的解決,，歸根結(jié)底，都是服務(wù)于政府審批權(quán)行使之正當(dāng)性的提升,。
　　如何解決審批標準制定權(quán)行使的正當(dāng)性問題,，需要一系列的制度安排，其中,，以通過“溝通,、協(xié)商、對話,、互動”促進政策形成為核心內(nèi)容的公民參與理論,，為 我們提供了可能的最佳方案。［2］通過參與程序的設(shè)計和實施,，一方面可以補強行政機關(guān)制定審批標準的民意基礎(chǔ),，增強其正當(dāng)性；另一方面,，則可以吸收來自其 他行政機關(guān),、專家和公眾的意見，盡可能消弭規(guī)則制定和標準設(shè)計中的盲點,，最大限度地避免“拍腦袋”決策,，提升政策制定的“質(zhì)量”和“可接受性”，［3］從 而增強其科學(xué)性,。需要指出的是,，在現(xiàn)代參與民主發(fā)展的具體形式中，所謂規(guī)則制定的“參與化”,，不僅是通過征求意見,、公告—評論等常規(guī)程序提升規(guī)則的合理 性，還包括更深層次的“協(xié)商性規(guī)則制定”,，后者是參與的一高級形態(tài),，也是協(xié)商民主理論輻射于行政改革的一個嶄新成果。
　　（二） 標準制定中的常規(guī)式參與
　　從各地的審批標準制定實踐來看,，制定過程中一般吸納來自三個方面的參與：一是與審批事項相關(guān)的其他部門,；二是行業(yè)專家；三是社會公眾,。同審批事項及其 對應(yīng)的行政事務(wù)相關(guān)的其他行政主管部門的意見,，有助于標準制定者從“上下左右”考慮標準的科學(xué)性、合法性和協(xié)調(diào)性,；而行業(yè)專家的意見,，至少可以在理論上提 供一種相對客觀和中立的標準設(shè)定認知；至于社會公眾的觀點,，則可能在局部提供“地方性知識”而對標準的周延性,、科學(xué)性有所裨益。當(dāng)然,，立足于前述正當(dāng)性和 科學(xué)性的雙重維度,，以上三種參與主體的參與，都有助于審批標準及其制定活動本身的正當(dāng)化證成,。
　　不過,，實踐中審批標準制定的常規(guī)化參與設(shè)計面臨兩方面的問題：一是參與主體的覆蓋面往往具有選擇性和偶然性。一些地方在制定審批標準時,，往往只象征性 地征求某一參與主體群的意見,，而并沒有考慮部門、行業(yè)專家,、社會公眾的整體參與需求,；更有甚者，會將標準制定視為行政系統(tǒng)的一項純“技術(shù)性工作”,，而忽視 任何參與,。二是參與形式單一化。標準制定過程中的參與方式,，目前最多停留在公告（上網(wǎng)）征求意見,、函詢（針對其他行政部門的一種參與方式）等形式，較少考 慮其他更具有法律化和論辯化的參與機制,。事實上,，對于一些涉及利益關(guān)系較為重大或者多元的審批事項,，其標準化制定過程中似可考慮引入密度更高的其他參與形 式,，如公聽會、論證會,、聽證會等,。
　　（三）審批標準創(chuàng)制中的“協(xié)商性規(guī)則制定”
　　在行政法學(xué)理論上，所謂“協(xié)商性規(guī)則制定”,，一般系指將受影響之當(dāng)事人的參與提前至政策制定程序的啟動計劃階段,。不同于傳統(tǒng)的公告—評論程序，這一安 排存在著更多平等協(xié)商活動（參與發(fā)生在程序的早期,，且參與協(xié)商的人數(shù)較少）,，進而希望當(dāng)事人能夠和來自行政機關(guān)的代表就被提議的規(guī)則達成一致的意見。 ［4］由于具有充分的平等協(xié)商和參與,，此種安排下形成的規(guī)則極大地消解了利益相關(guān)者的抵抗情緒,，即便沒有達成一致意見，也讓最終形成的規(guī)則更多地吸收了利 益相關(guān)者所掌握的資訊,、知識和專業(yè)技能,。應(yīng)該說，這一程序建制引入中國行政審批領(lǐng)域具有其先天的困難,，因為在我們這樣一個成文法國家,，審批的條件和要求一 般都是法定的，理論上不能通過“協(xié)商”,、“討價還價”來加以改變和調(diào)整,。但是，一方面,，由于行政審批具有較大的自由裁量權(quán),，行政機關(guān)根據(jù)法定裁量權(quán)來實施 “協(xié)商性規(guī)則制定”的空間仍是存在的；另一方面,，中國幅員遼闊,，各種復(fù)雜情況層出不窮，有必要在規(guī)則的統(tǒng)一性,、僵化性與具體情況的復(fù)雜性,、多樣性之間進行 適度調(diào)整，因此,，一定形式的“協(xié)商”又是必要的,。
　　事實上，在我們的行政審批標準化實踐中,，上述“協(xié)商性規(guī)則制定”程序建制的雛形已經(jīng)在成長的過程之中,。以某縣的農(nóng)家客棧審批標準制定實踐為例，“協(xié) 商”已成為程序運行中的關(guān)鍵詞,。近年來,，該縣各類農(nóng)家客棧的市場需求不斷增長，如何對其加強審批和管理也成為擺在當(dāng)?shù)卣媲暗囊坏离y題,，就審批而言,，其 中一個突出的兩難是：一方面由于農(nóng)家客棧是一個新生事物,，專門針對農(nóng)家客棧的審批標準存在缺位現(xiàn)象；另一方面盡管農(nóng)家客棧與旅館業(yè)有相似性,，但由于農(nóng)村家 庭環(huán)境特殊,，以旅館業(yè)的標準來對其進行審查，往往是強人所難,。換言之,，如果相關(guān)職能部門機械套用旅館業(yè)的審批標準，農(nóng)家客棧與觀光農(nóng)業(yè)將難以得到發(fā)展,。
　　鑒于上述兩難,，該縣有關(guān)職能部門在審批標準創(chuàng)制中開展了兩個層面的“協(xié)商”活動：一方面，縣審管辦召集行政服務(wù)中心工商,、藥監(jiān),、公安、衛(wèi)生,、環(huán)保,、消 防等窗口負責(zé)人現(xiàn)場考察農(nóng)家客棧的營運情況，根據(jù)調(diào)研的實際情況,，創(chuàng)新審批方式,，適度降低審批標準（對消防、公安,、環(huán)保等條件,，由村統(tǒng)一增設(shè)相關(guān)設(shè)施滿足 整村農(nóng)家客棧的營運需求，對戶的要求,，以安全,、衛(wèi)生的審批要求為主），會商制訂聯(lián)合審批的標準,，推出了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)家客棧審批的實施意見》,，由縣政府轉(zhuǎn)發(fā) 各審批職能部門實施。另一方面,，通過組織召開由各部門,、村級組織和農(nóng)戶參加的座談會，各部門整合相關(guān)意見,，逐個對村級組織和相關(guān)農(nóng)戶進行意見反饋,，由村統(tǒng) 一增設(shè)相關(guān)設(shè)施完善農(nóng)村農(nóng)家客棧硬件，以確保農(nóng)家客棧符合行政審批要求,，一次性通過申請并驗收,。［5］
　　這樣一種協(xié)商性規(guī)則制定，較好地平衡了“合法性”與“最佳性”之間的關(guān)系,。亦即,，針對審批標準僵硬化和生活現(xiàn)實多樣性之間的矛盾，充分運用協(xié)商機制,， 通過協(xié)商,，一方面，行政部門借助法律擬制技術(shù)合法地降低審批要求,；另一方面,，在此基礎(chǔ)上，通過不斷協(xié)商和農(nóng)戶參與過程,，讓農(nóng)戶符合降低后的全部審批要求,。 這樣一個過程，已具備協(xié)商性規(guī)則制定的基本形態(tài),，當(dāng)然,，在具體的操作實踐中，上述案例還更多的是一種非自覺的行動,，尚可有更多的改進空間,，比如參與協(xié)商的 主體、參與協(xié)商的時機,，等等,。
　　二、標準實施的透明化
　?。ㄒ唬徟鷺藴蕦嵸|(zhì)公開度不足及其透明化需求
　　前有《行政許可法》,，后有《政府信息公開條例》，應(yīng)該說,，隨著行政法治的健全,，有關(guān)行政審批的事項、依據(jù),、條件,、數(shù)量、程序,、期限等信息的公開力度也 越來越大,。但值得注意的是，行政機關(guān)所公布的上述信息,，更多的是對法律法規(guī)明文規(guī)定的梳理和羅列,，其在兩個維度上存在一定的缺失：一是公開的不徹底性，行 政機關(guān)的具體審查標準仍由其自行掌握,，相對人往往無從知曉,；二是公開的階段性和碎片化，行業(yè)準入的過程,，往往需要多個部門審批,，但審批事項和標準等信息的 公布是以單個許可為限,，以各個部門為主體進行的，相對人常常無法知曉整個行業(yè)準入的過程,，需要辦理的證照以及各項條件和標準的總和,。由此，可能造成信息獲 得的碎片化,。這兩項缺失,，也是不少地方開展行政審批標準化改革的最初動因。以浙江寧波為例,，2010年初,，該市領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場考察某區(qū)工作時，發(fā)現(xiàn)一個典型案 例：一個大型洗浴場,，因為審批手續(xù)不齊全（其他眾多審批事項均已履行完畢,，僅缺消防許可），在行將開業(yè)時被迫停業(yè),，因此造成了業(yè)主的不滿,。由此引發(fā)出該市 領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)于行政審批制度改革需要思考和解決的問題：一個行業(yè)的準入需要多部門許可的情況下，不能只滿足于某個部門各自的規(guī)范,，要有綜合的規(guī)范標準,，并加以 公示，以清楚明白告知投資創(chuàng)業(yè)者和老百姓各類標準要求和需要辦理的各種證照批文,。
　　因此,，加強行政審批標準的實質(zhì)性公開力度，是當(dāng)下的重要任務(wù),。政府公開其所擁有的資訊,，直觀上是滿足了公民的知情權(quán)，而在此基礎(chǔ)上更是為公民監(jiān)督行政 機關(guān)工作的合法性,、公正性提供了便利條件,。更為重要的是，公開與透明又是公民參與的一項前提,，通過對政府資訊的掌握以及之后的參與活動,，公民在與政府的互 動過程中，無疑能夠協(xié)助行政機關(guān)作出更為科學(xué),、民主的決策和審批,。當(dāng)然，在當(dāng)下的時代背景下,，行政審批標準的公開不應(yīng)僅僅停留于初級階段的法規(guī)條文公開,， 而應(yīng)包括標準梳理基礎(chǔ)上的系統(tǒng)公開和更深度的“資訊照顧”。
　?。ǘ藴适崂碇系闹鲃?、完整公開
　　提供各種便利以方便公眾獲取政府資訊是透明化過程中一項相對簡單的工作,，但前期的梳理、簡化,、整合等信息處理工作才是資訊公開難度更大,、更體現(xiàn)服務(wù)型 政府理念的工作。就行政審批標準的公開而言,，以審批標準的整理為起點,，并將梳理細化后的標準予以公示,，這是在對政府信息進行深度處理后的公開,，是審批標準 實施透明化的基礎(chǔ)性工作。這方面,，寧波的實踐也提供了一個可供參考的樣本,。
　　簡單地說，寧波在標準的公開上做了兩件事：一是主動編制并公開單項審批標準,?；仡檶幉ㄊ袑徟鷺藴实氖崂硪约爸蟮墓歼^程可以發(fā)現(xiàn)，其均以方便公眾 獲取并掌握審批標準為導(dǎo)向,，不同于“冰冷”而“被動”地公開信息,，而是充滿溫情地為公眾提供服務(wù)。2002年,，寧波市行政服務(wù)中心編制了行政審批事項運作 規(guī)范（“一事一表”）,，之后又在此基礎(chǔ)上完成了單個事項行政審批標準。共20卷本的單個事項行政審批標準是由市級44個有審批職能的部門分別編制完成的,， 包括564個事項1028個子項目,。在每一個審批事項中，就證照批文的辦理條件,、程序,、審批流程和主要法律法規(guī)依據(jù)以及文書格式等作了規(guī)范、梳理和公布,。 二是在單個事項審批標準梳理的基礎(chǔ)之上,，全面整合和細化行業(yè)聯(lián)合審批標準并予以公示，為相對人提供行業(yè)準入所涉部門的各種基本要求,，清清楚楚告訴相對人進 入某一行業(yè)必須具備的基本條件和必須領(lǐng)取的證照批文,。在公布的聯(lián)合審批辦理指南的主體部分，就申請條件,、聯(lián)合審批流程,、申辦所需表格樣本、各環(huán)節(jié)辦理時限 等多個方面作了詳細說明,，綜合了規(guī)劃,、消防,、衛(wèi)生、治安,、環(huán)保等各方面的要求,。
　　（三） 深度的“資訊照顧”
　　如果說,，一般的信息公開是滿足較低程度的合法性要求,，那么，以服務(wù)型政府為理念,，為相對人提供行政審批中各種過程性信息和咨詢性信息的活動,，則是一種積極的給付行政，我們借用大陸法系的用語習(xí)慣,，將之描述為一種“資訊照顧”,。［6］
　　這一“資訊照顧”理念，在各地的行政審批改革（包括標準化建設(shè)）中多有采行和創(chuàng)新,，但其具體載體則較為多樣化,。以寧波行政審批標準化改革為例，其將 “資訊照顧”的內(nèi)容內(nèi)含于所謂“6+1會商制度”,，該項制度主要適用于建設(shè)項目審批過程中,，參加會商制度的主要有市發(fā)改委、規(guī)劃局,、國土資源局,、住建委、 環(huán)保局,、節(jié)能辦和審管辦等部門,，其目的旨在從產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃建設(shè)條件,、用地政策,、環(huán)境影響、節(jié)能和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要等方面對基本建設(shè)項目作出評價,，定 期考察項目審批推進情況和存在的問題,，綜合分析項目的必要性與可行性問題，并在此過程中為項目單位提供前期分析,、聯(lián)合咨詢,。該制度的一大亮點是：將資訊的 分析與交流活動提至正式受理之前，同時又將多家職能部門集中起來一同為審批相對人提供相關(guān)信息,，前者使得資訊獲得時點更為提前,，后者使資訊的來源更為廣泛 而獲取的方式更為集中。在基本建設(shè)項目審批過程中，公眾和行政機關(guān)之間信息不對稱的問題比較明顯,，越早彌補這一差距對項目業(yè)主而言越有利,，對相關(guān)資訊的提 前掌握，使得項目單位大大減少了辦事成本和因不熟悉法規(guī)政策而造成的無謂損失,。
　　 三,、程序執(zhí)行的集中化
　　（一）分散審批或者形式性集中的弊端及其改進方向
　　在各地行政服務(wù)中心（或者辦證中心,、審批中心）興起之前,，行政審批的申請及其實施多以部門為單位分散進行，各自為陣,。這樣一種模式,，首先帶來的是效率 上的制約，行政相對人要獲取開展某項活動的資格,，往往需要“流轉(zhuǎn)往返”于各個部門之間,，極端的例子甚至是跑幾十個部門,、蓋幾百刻章,，這顯然與現(xiàn)代公共行政 的“顧客導(dǎo)向”南轅北轍。效率之外,，還有很大的問題在于,，由于部門分散審批，涉及審批前后置關(guān)系,、相鄰關(guān)系的各部門之間,，并無制度性的銜接和溝通機制，如 此一來,，往往造成如下一種現(xiàn)象：相對人費盡九牛二虎之力獲得了一項或者數(shù)項審批,，但在另外一項（甚至是最后一項）審批上遭遇障礙，由此導(dǎo)致前功盡棄,。這樣 的故事在以前具有很強的典型性,、代表性和常見性。為了解決部門分散審批所帶來的上述困難,，從大的方向看,，國家這些年一直在推進大部制改革，并通過建立行政 服務(wù)中心集中審批事項,，應(yīng)該說都是頗有績效的制度努力,。不過，在早期甚至發(fā)展到今日的許多行政服務(wù)中心,，更多的仍停留于將各部門的審批事項進行“物理集 中”,，這固然在提供審批效率方面有其意義，但“形聚神散”的組合方式離“整體性政府”的建構(gòu)仍有相當(dāng)?shù)木嚯x，各個職能部門工作人員在進駐行政服務(wù)中心后的 工作模式是各家“背靠背”地自行審查,，有機的“化學(xué)反應(yīng)”并未完整形成,。
　　面對上述弊端和局限，在大的行政體制未作變革之前,，技術(shù)上的改進方案是通過各種制度設(shè)計直接或者間接地實現(xiàn)“程序集中”,，以實質(zhì)性的程序集中打破部門藩籬，建構(gòu)整體政府,。［7］在各地的實踐中,，具體的方案包括聯(lián)合審批、聯(lián)合會審,、模擬審批等各種模型,。
　　（二）行業(yè)聯(lián)合審批運作機制
　　行業(yè)聯(lián)合審批一般是指以行業(yè)主管部門為主導(dǎo),，通過程序設(shè)計適度打破行業(yè)內(nèi)各審批職能部門的界限,，以實現(xiàn)各審批事項之間的“同類項合并”和同步審批、并 聯(lián)決策,。以寧波的實踐為例,，該市的行業(yè)聯(lián)合審批流程可概括為“一窗受理、一表申請,、聯(lián)合審圖,、聯(lián)合踏勘、信息資料交流共享”,。這一系列制度都是以行業(yè)主管 （在沒有明確行業(yè)主管時,，則為行業(yè)管理最為有效的部門）為主導(dǎo)而展開的。一窗受理,、一表申請使得相對人提供之材料被簡化,，并通過資料共享平臺將申請材料和 各部門意見在政府內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)。聯(lián)合審圖和聯(lián)合踏勘將原本由各職能部門分別組織的具有重復(fù)性的審查與勘驗工作集中到一個審查活動中,，對這一流程的集中,，大 大壓縮了對申請材料進行實質(zhì)性審查所耗費的時間。行業(yè)聯(lián)合審批標準及其運作機制所實現(xiàn)的審批流程的優(yōu)化和審批程序的集中,，完成了角色定位上從部門角度向政 府全局角度的轉(zhuǎn)變,，在大部門體制格局尚未完成的情況下，以程序再造的方式實現(xiàn)了政府部門的虛擬合并,。這一運作機制和程序建制的直接效果是審批提速,，即審批 時限的進一步壓縮。以該市的文化娛樂業(yè)為例,，在實施行業(yè)聯(lián)合審批之后,，該行業(yè)的審批時限從各審批部門分頭辦理需要的100多個工作日壓縮為30個工作日,。 而一類機動車維修經(jīng)營審批從各審批部門分頭辦理需要的58個工作日壓縮為30個工作日。
　?。ㄈ?聯(lián)合會審機制
　　 建設(shè)項目審批過程中涉及的審批部門和審批事項尤其多,，且自由裁量權(quán)的空間更為廣袤。因此,，如果說,，前述一般性的行業(yè)聯(lián)合審批機制更倚重于技術(shù)審查集中和信 息資料共享，那么建設(shè)項目的聯(lián)合審批則應(yīng)更深一步 ,，更注重審批程序運行中的集中性,、協(xié)商性。以寧波的實踐為例,，在基本建設(shè)項目審批領(lǐng)域引入聯(lián)合會審機制,，以推動程序集中和動態(tài)協(xié)商。該項會審機制被命名為 “‘9+X’會審制度”,，是在基本建設(shè)項目的審批工作進入受理環(huán)節(jié)之后,，由發(fā)改委、規(guī)劃局,、國土資源局,、環(huán)保局、住建委,、節(jié)能辦,、公安局,、城管局,、人防辦 等與基本建設(shè)項目密切相關(guān)的部門和行業(yè)主管部門及相關(guān)單位（水電氣等公用事業(yè)單位）對項目進行具體審議，指導(dǎo)項目單位做好各項手續(xù)報批前的準備工作,，并協(xié) 調(diào)解決辦理過程中出現(xiàn)的問題的會議制度,。會審制度采取的是各審批部門“面對面”進行“會診”的“化學(xué)”上的聯(lián)合，各部門在此過程中進行協(xié)商,，甚至在合法合 理的范圍內(nèi)對審批條件作出適當(dāng)變通,。會議過程中，項目單位匯報初步設(shè)計方案后,，各職能部門就其無法達到審批條件的地方分別提出修正意見,，這實質(zhì)上將各部門 分別審查設(shè)計方案的過程集中到了一個會議程序中。
　　這樣一種程序建制,，在外觀上已具有先進法域?qū)嵤┑?ldquo;計劃裁決程序”的某些因子,，后者是指在事涉大片國土開發(fā)的項目審批中，實施多部門集中裁決,，并引入 公眾參與,。不過，與后者相比，所謂聯(lián)合會商,，顯然還具有改進的空間,，特別是計劃裁決程序的精髓——“所有決定一次性集中作出”、“公眾參與”等在聯(lián)合會審 機制中尚未有充分體現(xiàn),。
　?。ㄋ模┠M審批
　　模擬審批在各地的實踐不太一樣，但其大致的邏輯思路和操作模型是：投資項目在還不具備基本建設(shè)項目審批條件的情況下,，為使項目早日開工,，對于擬取得土 地的投資項目，由該投資項目主體提出申請,，按審批程序要求準備報批資料,，各審批部門視同該主體已取得土地，出具模擬審批意見,。模擬審批意見可在相關(guān)職能部 門進行流轉(zhuǎn),，事實上起到正式批件的法律效力，當(dāng)該項目主體取得土地并達到法定審批條件后,，由各審批部門對土地取得前的模擬審批意見進行補充,、完善，出具正 式審批文件,，將模擬審批轉(zhuǎn)化為正式審批,。這樣一種程序創(chuàng)新的實質(zhì)，被推動者概括為“急事急辦,、特事特辦,、適度超前、交叉審批”,。實踐證明,，這一方式可以解 決項目辦理中個別環(huán)節(jié)的瓶頸制約和被動等待，提高項目辦理效率,。
　　四,、程序理性：行政審批制度改革的必由之路和重要保障
　　以上三個方面，是在以寧波行政審批標準化改革為主要考察樣本的基礎(chǔ)上,，對審批制度改革過程中所彰顯的程序理性之片段化揭示,。當(dāng)然，從宏觀的角度來看,， 這些程序理性及其輻射下的制度創(chuàng)新,，僅僅是構(gòu)成整個行政審批“流程再造”工程之中的部分內(nèi)容。因此,，以包括這些理性規(guī)律在內(nèi)的程序法理為指引,，對整個行政 審批流程進行“法”的塑造,，當(dāng)是一件有益的工作。當(dāng)下,，全國的行政審批制度改革已進行到第六輪,，審批事項的削減、調(diào)整,，審批環(huán)節(jié)的減少一直是多輪審改的核 心內(nèi)容,，只是，在這樣的看似以實體為主的主旋律之下,，程序理性仍大有用武之地,，在作者看來，這至少包含兩大方面的內(nèi)涵：一方面,，審批事項的削減,、審批裁量 權(quán)的限制、審批環(huán)節(jié)的整合等實體改革的推進,，需以程序理性為基礎(chǔ)性保障,，如此方能確保實體性改革的正當(dāng)性、科學(xué)性,。另一方面,，多輪行政審批制度改革的歷程 表明，審批事項精簡也好,，大部制也罷,，都將是一個漸進的過程，無法一蹴而就,；但社會的呼聲和改革的緊迫性并不因此而稍有緩和,，在這樣的背景下，通過審批程 序的改革來對沖實體改革緩慢推進造成的社會風(fēng)險和社會成本,，不失為一條可能的路徑,。本文的論證，或可為這樣一種路徑的可行性提供局部的注釋,。